改革的方向是在编制管理基础上更多地引入合同管理模式，加强对没有编制的其他财政供养人员的规范、管理和监督，这也是一些法治发达国家现代化进程中的理性选择。

[18]到独立战争结束时，仅邦联议会所欠下的债务就高达2亿美元，而各个殖民地分别承担的债务加起来则更多。如果你欠银行经理100万英镑，他的命运就掌握在你手里。

[15]杰弗逊、麦迪逊和汉密尔顿等人尽管政治观点不同，但对英国普通法的尊重和理解却同样贯穿在他们的言论中。它也无力为革命将士支付报酬并偿还公债。如果军事力量被敌对的、无法征服的势力所挫败，则国家无法保卫自身。但这种国家财政模式的弊端也显而易见，首先是人民的付出与收获不成比例，国家往往从纳税人那里索取甚多，而纳税人得到的只是基本的安全保障。这段历史后来被称为国家主义者、军人和公债持有人的共谋，或纽堡阴谋（Newburgh Conspiracy）。

但到独立战争前夕，英王的税务官员们只能收到30多万英镑的税。因此，通过对这一段历史的梳理，可以分析出美国财政宪法的生成机制和活力来源。第三，议会势力重申了它对税收事务的主导权，使君主无法单方面改变征税幅度。

这实际上有效地迫使了国会去监督国家的财政部长。美国财政革命的第一个关键时期是1790年至1792年，在此之前，美国没有全国统一的货币，没有国家银行，几乎没有财政收入，更没有证券市场。如果说汉密尔顿的主要贡献在于建构出了有效的财政权，盖乐庭则实现了对这种权力的规训。其一，美国革命是一场针对英国政府违法行为的革命，而不是针对英国法治的革命，所以革命后并没有废除旧法统，美国宪法也是在英国法治传统的脉络中生成的。

第7款第1项：一切征税议案均应在众议院创制（originate），但参议院得以处理其他议案的方式，提出修改议案或表示赞同。在他担任财政部长期间，美国在很短时间内完成了现代金融体系的建立，尽管它起步比荷兰和英国都要晚。

这项安排又使邦联政府的负债增加了500万元。但这种国家财政模式的弊端也显而易见，首先是人民的付出与收获不成比例，国家往往从纳税人那里索取甚多，而纳税人得到的只是基本的安全保障。比如，现代财政宪制中非常重要的公职人员工资制度，直到19世纪中后期才开始形成。[17]如果我们把法治或宪政视为一种文化成就，美国的经验表明，这种成就是在保守中创新，同时又在创新中保守的。

在他漫长的任职时间（1801-1813）内，许多关键的财政宪制要素得以确立。汉密尔顿的政治野心后来被盖乐庭纠偏，重回了国会主导的轨道。有学者认为这严重违反了美国的不成文财政宪法，甚至导致了这个宪法传统的崩溃。邦联议会享有后来的美国国会所享有的许多权力，只是它没有机制和手段去落实自己的权力。

（5）确保对新取得的俄亥俄河以北国土的实际控制，并维系跨阿帕拉契山脉的拓殖者对国家的效忠，尤其是在西班牙于1784年封锁密西西比河不许美国船只通航之后。就财政宪法而言，这意味着什么？其二，自由主义宪政理论认为政府是必要的恶，而宪法的主要功能在于限制政府权力。

这些答案在一定时期靠遵循先例的普通法原则稳定了宪法关系，但到了另一段时期，当它们不再符合美国社会的精英共识之后，又会靠最高法院创制先例的权力而得到更新。联邦党人秉持其国家主义的理念，在建构国家的财政能力方面发挥了主要作用。

[62] 经过汉密尔顿打造和盖乐庭调整后的美国国债宪法包含这样两项首要原则。这时，政党政治和财政部长的作用便凸显出来了。但如果没有盖乐庭所代表的共和党力量的制约，美国便可能变成一个行政和司法两权独大的英式法治行政国。注释: [1] Fischer Ames，in Charlene Bangs Bickford et al. eds，Documentary History of the First Federal Congress of the United States of America,March 4, 1789-March 3，1791，vol. 10， Johns Hopkins University Press， 1992， p. 550. [2]Richard Sylla, Financial Foundations: Public Credit, the National Bank and Securities Market，in Douglas Irwin and Richard Sylla eds.，Founding Choices: American Economic Policy in the 1790s, University of Chicago Press, 2010, pp. 59-88，p. 59. [3]关于这个问题的一般性讨论非常多，而深入细致的历史研究也有不少。他写道：我认为宪法的基础在于：‘本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给人民行使之。在1790年的一次传奇性的晚宴上，汉密尔顿同意杰弗逊和麦迪逊把新首都的地址选定在波多马克河畔某处，而麦迪逊则同意确保汉密尔顿的财政方案赢得国会同意。

整个国家的货币金融体系都以国家信用作为基础，没有国家信用，一国发行的纸币便毫无价值。在起草过程中争议激烈，[20]但最终进入文本的第8条规定：所有作战费用及所有其他为国防或全民福利所招致之费用，经邦联议会同意者，应由国库支付。

同时也不会有人来公正地裁断是非。[8]对此，英国国内的高明政治家有着清醒的认识，比如当时的英国下院议员、著名政治思想家爱德蒙·柏克在美国独立战争期间先后在议会发表三次演说，主张放弃在北美征税，以保全英国殖民地的效忠。

[52]这种后来被证明为十分成功的政治修辞是汉密尔顿及其同道们的建国技艺。国库收入由各州依其境内之土地价值比例分摊之。

（三）权力来自于负债 制宪会议只是要求新成立的联邦政府接手邦联议会的国债，但并没有让联邦接手各州承担的革命债。他的方法就是放出风去让投机者认为联邦政府将动用偿债基金回购所有国债，但实际上让纽约银行等商业银行大量购进国债，使得市场信心迅速恢复。另一方面强化人民代表机构对政府财政权力的事先授权（税收法定）和事后审查与问责。法律人很容易陷入制度中心主义的陷阱，认为制度到位了，问题就解决了。

或许在未来的某一天，在大英帝国衰落之后，英国的辉煌过去在美洲会有它的未来。只有当国基稳固、国内秩序形成之后，才谈得上如何去驯服政府权力，使之服务于公共福祉，拓展公民权利的范围与保护力度。

尤其是对于美国这个联邦权力尚未巩固、国民超越地方认同的国家认同还很微弱的国家，国家对公民负债可以使公民更加关心国家的未来。也就是说，它缺乏一个主权国家所需要的基本生存条件：财政汲取能力。

英国的利益可以借助通航法案所确保的贸易垄断权而实现。有了宪法之后，汉密尔顿通过自己的行动激活了其中的关键条款，为美国财政宪法的权力维度奠定了基础，而盖乐庭则通过自己的行动矫正了汉密尔顿方案中隐含的利维坦倾向，为这部宪法的限权维度打造了基石。

从1654年开始，英国议会通过了若干部涉及殖民地国际贸易的《通航法》，强化帝国对殖民地的商贸控制，比如禁止外国船只未经英国批准而与帝国的殖民地港口通航通商，要求欧洲大陆运往英国殖民地的货物必须经由英国港口、要求英国殖民地出口到其他国家的货物必须经由英国本土港口或指定港口等。[55]同时，汉密尔顿将国内公债持有人的债权转化成了长期带息国债，这种债券可以在证券市场上交易，这一方面激活了证券市场，培育出了最早一批金融机构，另一方面也使一部分公债持有人得以致富。有了它们，无论战时还是和平时期都可以落实稳妥的秩序。但这种利益背景的弱化却可能导致行为动力的缺乏，毕竟选民像是临时聚集起来的乌合之众，只会在一定时间间隔之后以选票来评价代表的工作，却不能为代表的工作提供持续的刺激和动力。

它创造出一种必要性，使得联邦政府可以征收较高但又不至于到压榨程度的税，这有助于国民的勤勉。如果共和党人在建国之初就掌握了政权，美国的联邦权力也不会像如今这么强大。

实际人口调查，应于合众国国会第一次会议后三年内举行，并于其后每十年举行一次，其调查方法另以法律规定之。它的存在为联邦税提供了理由。

他深知商业世界是围绕着信用之轴而运转的，信用的基础是信任，而信任是在长期的互惠交往中形成的。为了落实自己的偿债承诺，邦联议会还创设了财政总监（Superintendent of Finance）职位，并全票通过任命罗伯特·莫里斯（Robert Morris, Jr.，1734-1806）担任此职。